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深圳拟推棚改新政:政府主导下的公共住房体系重构

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导读

从总体上看,深圳公共住房的供应比例正在加大,住房供应体系正在发生改变。根据《深圳市十三五住房建设规划》,深圳将供应30万套商品住房+40万套保障性住房(含人才性住房),政策性住房、租赁住房大大增加。

在“租购并举”的政策引导下,一线城市纷纷在公共住房和租赁市场发力,广州首倡“租售同权”,北京提出“共有产权”,上海划出一个“租赁城区”,而深圳,则将目光聚焦至棚改,试图进行公共住房供应体系的重构。

土地资源比其他一线城市更稀缺的深圳,拟通过棚户区改造破解公共住房供应难题。

8月1日,深圳市住建局起草了《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》),8月8日,深圳市城市更新协会官微发布了这一消息。但截至目前,深圳市住建局并未正式公布该意见稿。

根据这份文件,深圳将把一些20年以上的“老破旧”小区划入棚改范围,必要时实施强制措施,最终用“政府主导-国企实施-公共住房”的模式改造出一批住房,除用于搬迁安置住房外,全部用作人才住房和保障性住房。

该《意见稿》在深圳业内引发了很大的关注和讨论。易居研究院智库中心研究总监严跃进认为,这一措施有助于老旧住宅的积极改善,以及培育新型的租赁社区。但同时存在落实和执行的难题,此前深圳的城市更新均因拆迁难度极大,推进缓慢,棚改是否能化解这一难题值得观察;此外,棚改后的人才房、租赁房如何运营,也是未知数。

破解供应难题

在很多深圳市民的印象中,深圳棚户区已经很少。而意见稿提出,将深圳使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区纳入棚户区改造范围,不再采用城市更新的方式进行改造。

深圳2009年开始实施“市场主导、政府为辅”的城市更新模式对旧小区、厂房等进行改造,主要由房地产企业主导进行拆迁、建设等一系列工作。比如,深圳市目前最大的旧改项目之一——大冲村改造项目采用城市更新模式,由华润置地(深圳)有限公司负责实施。

不同于城市更新,本次棚户改造采用“政府主导+国企实施+公共住房”的模式,纳入棚户区改造项目库的,由深圳市人才住房专营机构(含其子公司)及其他国有企业作为实施主体承接。这也成为《意见稿》最大的看点。

同时,不同于城市更新必须100%业主同意才能实施拆迁的原则,《意见稿》提出,对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施,损害大多数业主利益的,实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告,经核实审议后,依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。

而棚改后的住宅性质和用途,则明确了这一文件出台的目的和宗旨。根据文件,棚改区改造项目的住宅部分,除搬迁安置房以外,全部用于人才住房和保障性住房。

同时,坚持以租为主的原则,合理确定棚户区改造项目所建人才住房和保障性住房的租售比例。其中,福田、罗湖、南山、盐田四区的棚户区改造项目所建人才住房和保障性住房只租不售。

这或可视为深圳重构公共住房供应体系的尝试。深圳房地产研究中心主任王锋指出,在去年发布的深六条和深八条中,始终在强调多元化的住房供应;而深圳十三五规划明确,十三五期间公共住房供应量要大于商品住房供应量。

这其中的核心就是要实现住房的多元化,尤其是要加大公共住房的供应,不仅土地优先供应,公共住房品种也在多元化,除了公租房,还推出了人才住房,以及培育租赁市场。

“要实现房子是用来住的不是用来炒的,就必须完善公共住房的制度体系,能够让不只是低收入家庭,还要让其他买不起房的中等收入家庭、人才家庭都有机会实现住有所居的梦想。”王锋称。

不过,该意见稿也引发了一些开发商的担忧,此前市场导向的旧城改造、城市更新是否将出现倒退?由于意见稿尚未正式发布,深圳官方对此并未有明确的说明。

棚改如何落实?

在深圳棚改新政中,政府不仅是责任主体,还要参与整体规划、设计、运营,其中首要难题将是拆迁安置的问题。

深圳房地产研究中心高级研究员李宇嘉指出,棚户区改造是政府主导,与市场主导最大的区别就是如何保证原业主的利益。市场主导能够用经济补偿来推动更新,而棚改需要政府和每家每户去谈,分散成本很高,难度很大,也不容易达成协议。

虽然深圳近期房价涨幅下降,但市场预期依然是看涨的。严跃进认为,这会使得棚改拆迁成本难以降低。

硬币的另一面是棚改就不得不面对资金来源问题。据莫尼塔研究数据,目前地方棚改资金主要有四个来源,中央专项补贴及地方政府配套资金占到10%左右,用于解决项目资本金;政策性银行贷款占80%左右,其资金期限长达25年,且有三年的宽限期(宽限期内只支付利息,不需要偿还本金);商业银行贷款,资金期限较短,只有3-5年;以及极少量的社会资本。

在融资收紧背景下,商业银行贷款政策趋于保守,棚改将会面临较大的资金压力。严跃进认为,要鼓励社会资本介入优质棚改项目。

其次,深圳市棚改还将面临利益分配的问题。深圳市房地产中介协会发展研究总监徐枫认为,深圳是一个年轻的城市,所谓的棚改更多的是产业的升级换代,在这一层面,会涉及同一区域不同产业的利益分配问题。

深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁指出,要将棚改和此前的旧改进行区别。旧改是政府引导、市场主导,即企业实施,方向是市场化、商品化;棚改是政府主导、国企实施,方向是政策化、保障化、公益性;棚改的方向是公共住房,旧改的方向是商品房。

因此,有关部门应该尽快在城市更新的大框架之下,对棚改、旧改的差异化进行精准的政策性解读,以稳定旧改市场,推进棚改发展。

他认为,棚改和旧改的合理比例应该分别为30%、70%,这也比较符合深圳的供需关系现实。

从总体上看,深圳公共住房的供应比例正在加大,住房供应体系正在发生改变。根据《深圳市十三五住房建设规划》,深圳将供应30万套商品住房+40万套保障性住房(含人才性住房),政策性住房、租赁住房大大增加。

而其未来是一半公屋一半商品房的香港模式,还是公共住房大大超过商品房的新加坡模式?这或许是深圳、北京等一线城市仍然要探索的问题。

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